袁海霞 中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，中诚信国际研究院院长
汪苑晖 中诚信国际研究院研究员
鲁 璐 中诚信国际研究院研究员
2025年以来，随着“一揽子化债”持续推进，内蒙古、吉林先后官宣退出重点省份名单，我们依据“99号文”要求[1]对剩余10个重点省份[2]2026年“退名单”达标情况进行了估算。青海已满足标准且明确提出了年内的退出计划，大概率将成为下一个正式退出的省份；黑龙江、宁夏、辽宁、甘肃接近满足退出标准，可能接续退出；广西未披露退平台进度，但部分满足其他退出标准，退出顺序相对靠后；而天津、贵州、云南、重庆距离“退名单”要求仍有较大差距。已退出的内蒙古、吉林后续投融资活动有望改善，区域信用预期或逐步修复，产业与经济发展有望迎来提速契机。目前来看，两地退出后均呈现出城投债融资情况改善、2026年固定资产投资增速目标相较上年实际值明显上调等积极因素，但两地城投债并未额外突破新增融资约束，且市场对区域信用修复的信心重建仍需时间，短期内观望情绪仍存。值得注意的是，省级退出并不代表地市、区县无风险，后续地方化债尤其是城投企业经营性债务化解，以及拖欠账款清理、城投市场化转型等任务依然艰巨，仍需持续巩固化债成果、防止风险反弹。
一、10个重点区域“退名单”最新达标情况估算及顺序预判
参照“99号文”中对2026年度重点省份“退名单”的要求，青海已满足标准且明确提出了年内的退出计划，大概率将成为下一个正式退出的省份；黑龙江、宁夏、辽宁、甘肃接近满足退出标准，可能第二批退出；广西未披露退平台进度，但部分满足其他退出标准，退出顺序或处于第三梯队；而天津、贵州、云南、重庆距离“退名单”要求仍有较大差距。
1、隐性债务率处于非重点省份前8省平均值以下的重点省份：青海、黑龙江、广西、宁夏、甘肃
退名单需满足“99号文”规定的“隐性债务率不高于除北京、上海、广东外16个非重点省份中隐性债务率较高的8个省份的平均值”标准，在内蒙古、吉林退出后，非重点省份升至18个，我们用各省“隐性债务规模/综合财力”来计算隐性债务率指标。由于官方并未公布各省隐性债务规模，故以2025年2万亿特殊再融资专项债在29省（广东、上海未发行）的分配比例为参考，将2024年全国10.5万亿隐性债务总量分配至29省，以此估算2024年各省隐性债务规模。用“一般公共预算收入+政府性基金收入+国有资本经营预算收入+上述三类收入的上级补助、转移支付、返还收入”计算各省2024年综合财力。截至2024年末，除北京、上海、广东（隐债已清零）外，18个非重点省份中隐性债务率较高的8省为湖南、江苏、河南、安徽、吉林、湖北、内蒙古、山东，其隐性债务率平均值为46.89%，重点地区中隐性债务率低于该值的省份包括青海（17.15%）、黑龙江（25.66%）、广西（34.81%）、宁夏（37.84%）、甘肃（45.11%）。
2、金融债务占GDP比重在10%以下的重点省份：辽宁、黑龙江、青海，宁夏小幅高于10%
参照“35号文”口径[3]，“99号文”中提出的“金融债务”为城投企业向商业银行的贷款、在资本市场发行的城投债券、通过信托公司等发行的非标产品等金融领域的债务。鉴于城投企业有息债务中大部分为金融债务，另有少量平台间的有息往来款、特定产业基金借款等其他债务，因此从数据的可得性出发，估算时我们用中诚信国际口径发债城投平台有息债务数据来衡量本地区金融债务。“99号文”规定退名单需满足“本地区金融债务/GDP低于10%”，对融资平台债务规模与当地经济发展水平的匹配程度提出了要求。在具体估算中，由于2025年年报未出，用“2025年半年度有息债务规模/2024年半年度有息债务规模占全年比重”来估算2025年全年规模；GDP数据采用各地政府工作报告公布的2025年数据。根据估算，满足的重点省份包括辽宁（2.73%）、黑龙江（3.21%）、青海（5.54%）。值得注意的是，由于数据获取渠道有限，我们只统计了发债平台的有息债务规模，该指标可能比实际值偏小；且考虑到上述仅为估算，还需关注估算结果接近10%的省份如宁夏（14.19%），其在去年一季度末已提交了退出重点省份的申请。
3、公开披露退平台进度超过75%的重点省份：辽宁、甘肃、宁夏、天津
“99号文”规定重点省份每年3月底前可向国务院报送退出请示，申请退出需以省内退平台进度达标为条件，若区域于2025年底、2026年底申请退出时，最近一个月底融资平台数量较2023年3月底累计压降不低于75%、90%；2027年6月底前须实现融资平台全部退出。部分省份在2026年政府工作报告、2025年预算执行报告中明确披露了退平台的进度，重点省份中辽宁（85.2%）、甘肃（81.3%）、宁夏（2024年末已达76%）压降比例居全国前列，满足退出进度超过75%条件；天津2025年新退出53家融资平台，叠加2024年披露的已退出75家，合计有128家平台退出，若按照天津历史上公开披露的最大统计口径144家融资平台总数计算，退平台进度也已经达标。
4、重点省份退名单顺序预判
根据估算结果与各地公开披露的信息，我们以隐性债务率、金融债务/GDP、融资平台退名单进度这三个硬性指标的满足程度为依据，将重点省份退名单顺序分为四档：
（1）已满足条件且明确提出退名单计划的省份：青海
青海已满足隐性债务率、金融债务/GDP的退出条件，且已在2026年政府工作报告中明确提出2026年重点工作包括“确保退出地方债务重点省份”，预计青海大概率将成为下一个正式退出的省份。
（2）接近满足退出标准的省份：黑龙江、宁夏、辽宁、甘肃
黑龙江隐性债务率（25.66%）、金融债务/GDP（3.21%）均已达标，退平台进度未披露；宁夏隐性债务率（37.84%）、退平台进度（2024年末已达76%）均已达标，金融债务/GDP（14.19%）接近达标，且其在2025年3月曾公开表示“对照国家标准，已符合退出债务高风险省份的条件，前期已向国务院提出申请”，但截至2026年3月并未正式宣布退出；辽宁金融债务/GDP（2.73%）全国倒数第二低，退平台进度（85.2%）居已披露省份的首位，均已充分达标，但隐性债务率（55.37%）未达标；甘肃隐性债务率（45.11%）、退平台进度（81.3%）均已达标，但金融债务/GDP（41.61%）未达标。以上四地较为接近退出标准，随着2026年持续推进“一揽子化债”、加快开展融资平台转型整合，退出顺序或在第二梯队。
（3）满足部分退出重点省份标准的省份：广西
广西隐性债务率（34.81%）达标，但金融债务/GDP（61.06%）远未达标，且未披露融资平台退出进度，仅在2026年政府工作报告中表示要“高效推动政府隐性债务化解和融资平台退出”，预计退名单顺序或处于第三梯队。
（4）距离退出标准仍有距离的省份：天津、贵州、云南、重庆
天津、贵州、云南、重庆隐性债务率在53%-103%之间、金融债务/GDP在39%-60%之间，均未达标，且在全部省份中明显偏高；除天津退平台进度较快外，其他地区均未披露退平台进度。整体来看，以上四地距离退出重点省份要求仍有差距，进度或偏慢。
值得注意的是，“99号文”规定退名单还需满足一条软性标准，即“评估具备化债能力，不再适用重点省份相关化债政策支持后，确保有能力防范化解地方债务风险”。在实际操作中，除了满足数据层面硬指标外，各省还将在“融资限制减少”与“化债支持弱化”之间抉择，综合考虑后自主申报。此外，由于城投企业名单、债务规模等数据未完全公开，财政部最终认定的指标数值与我们的估算结果也会有差异。
二、内蒙古、吉林“退名单”后情况跟踪
2025年1月内蒙古提出“化债工作取得突破性进展，有望率先退出高风险省份”，7月提出“要巩固退出地方债务重点省份成果”，成为首个官宣退出的重点区域；2025年11月吉林提出“经国家专班复核评估，已符合退出债务重点省份条件”， 2026年1月正式提出“成功退出地方债务重点省份”。两地完成“退名单”意味着债务风险已显著压降，“35号文”“47号文”对重点区域的投资管控、举债限制解除，后续政府投资项目审批、平台融资与专项债使用将回归常态化，产业与经济发展或迎来提速契机；同时，摘去“高风险”标签有利于区域信用预期的逐步修复，提振社会与金融资本参与热情。但值得注意的是，省级退出并不代表地市、区县无风险，地方化债尤其是城投企业经营性债务化解，以及拖欠账款清理、城投市场化转型等任务依然艰巨，仍需持续巩固化债成果、防止风险反弹。
1、融资管控有所放宽，城投债净融资改善但并未突破新增融资约束
“35号文”从贷款、债券、非标等维度全面严控融资平台债务增量，规定重点省份“金融机构原则上不得向融资平台提供新增融资用于新建（含改扩建和购置）”，退出重点省份后相关限制有所放宽。从城投债融资看，2025年内蒙古城投债发行、净融资规模均“逆势”提升，发行利率、利差在低位基础上继续明显压降，但尚未突破新增融资约束。2025年我国城投债发行规模整体缩量（-13.48%），保持净融出（-1574.69亿元），为历年净融资最低值; 原12个重点省份（含内蒙古、吉林）城投债发行规模缩量更为明显（-18.81%），同样净融出（-398.91亿元）。与整体情况相比，内蒙古城投债发行、净融资均“逆势”提升，2025年城投债发行规模为54.4亿元，同比增长36%；净融资规模24亿元，较上年的-44.4亿元大幅转正。此外，2024年内蒙古赤峰国资积极开展市场化转型，2025年3月主体评级成功由AA提升至AA+，并于4月、8月发行了2只债券，这是时隔两年后该企业再次发债，也在一定程度上体现了融资的改善。发行成本相对较低且明显压降，2025年内蒙古城投债加权平均发行利率2.30%、利差78BP，均居全国第21位，在原12个重点省份中利率、利差均居第11位；且发行利率、利差较2024年分别压降22.97BP、13.33BP，利差压降幅度居全国第5位，同样也在原12个重点省份中排第5位，“退名单”后呈现出发行成本在低位基础上继续压降的特点。然而，从募集资金用途看，内蒙古自2024年以来仅发行了用于借新还旧的城投债，“退名单”后仍未突破新增融资约束。这一现象充分反映出“退名单”不等于监管松绑，城投企业新增融资仍面临严格的监管与市场化约束；也可能源于在2027年全部退平台倒计时下，城投企业的核心任务依然是偿还到期债务、压降存量、出清风险，目前还无余力与空间新增融资。吉林“退名单”后城投债融资情况整体向好，2026年1-2月发行城投债50亿元，同比略微减少2.06亿元，但环比2025年11-12月大幅增加233.33%；净融资规模20亿元，同比上年同期的-2.64亿元大幅转正，环比2025年11-12月的3.65亿元大幅增加447.95%。值得注意的是，吉林在2024年11月、2025年1月、2026年1月均发行了少量用于城市轨道交通的项目建设类新增债券[4]，反映了政策层面对重点领域合理融资需求的支持，但目前来看并未有其他新增项目融资。
2、两地政府投资审批有一定松绑，2026年固投增速目标较2025年实际值明显上调
“47号文”严控重点省份新建政府投资项目、严格清理规范在建政府投资项目，一定程度上影响了重点区域地方基建与经济发展空间。“退名单”后地方政府在政府投资项目审批方面的行政性限制将减轻，有望为区域经济发展注入新动能。一方面，在各省普遍调低2026年固投增速目标值的情况下，内蒙古目标增速依然领跑全国、吉林目标增速相较2025年实际值大幅上调。2025年全国投资端整体表现偏弱，固定资产投资同比增速为-3.8%，为有记录以来首次转负，2026年各地投资目标设定更加审慎，重点省份普遍下调明显，如辽宁从8%下调至3%，重庆从5%下调至3%，天津、广西、青海均不再设定投资增速目标。相较之下，内蒙古作为国家能源安全基地和向西开放前沿，承接了较多国家战略和重大项目，且受益于“退名单”后政府投资发力、民间投资信心回暖，2026年固投增速目标从10%高位仅小幅下降至8%，仍然领跑全国（仅低于西藏），较2025年实际增速4%明显提升；吉林受地方化债压力大、投资循环不畅、新旧发展动能转换等长短期因素影响，近三年固投增速持续下跌， 2025年大幅下降13.8个百分点至-13.1%，居全国第28位，而在宣布退出重点省份后，2026年明确提出固投增速目标设定为3%，绝对水平虽不高，但相较去年显著改善，呈止跌回稳态势。
另一方面，重大项目实施数量、完成投资额目标持续增长。根据内蒙古政府工作报告，2025年内蒙古实施重大项目3343个，完成建设投资9800多亿元，同比增长约7%，其中新能源、铁路、公路等重大基础设施项目成为投资重点，如蒙西至京津冀特高压外送通道、沙戈荒新能源大基地等国家重大项目加速落地；2026年拟实施重大项目3600个左右，预计完成投资1万亿元以上，重点投向交通、水利等领域。吉林政府工作报告披露，2025年吉林实施重大项目2500个以上，其中亿元以上项目1500个以上；2026年拟实施亿元以上重大项目2000个以上，重点投向交通、水利、新能源、新型基础设施等领域，加快推进长四辽通高铁、敦牡高铁、“吉电入京”特高压、G334文旅大通道等标志性项目建设。
3、信用环境有所改善但市场对此仍有观望，区域信用修复需持续发力
“退名单”是区域债务风险缓释、投融资政策松绑的重要信号，长期来看，退出后当地信用环境或将逐步改善，金融机构支持力度与社会资本参与度有望提升。然而，市场对重点化债区域信用修复的信心重建仍需时间，短期内可能会存在观望情绪。一方面，尽管省级层面已退出重点省份，但部分地市、区县仍存在债务率偏高、隐债化解进度不及预期、违规新增隐债被问责通报等问题；叠加2027年6月城投企业“退平台”倒计时、2028年存量隐性债务清零目标的约束，市场主体更倾向于观察后续化债实效、政策执行力度及新增债务管控效果，短期内大规模扩大投资、增加信贷投放的意愿相对谨慎。另一方面，“退名单”本质是一把“双刃剑”，退出后地方投融资行政性限制有望放宽，有利于推动区域经济修复与城投主体向市场化经营转型，债务处置将遵循市场化、法治化原则；但同时化债支持政策、资源倾斜力度相应减弱，区域及弱资质城投的风险缓冲垫削弱，市场对短期内部分弱主体信用风险加速暴露仍有担心。
从城投债二级市场表现看，两地“退名单”后市场情绪未见明显提振。利率中枢整体下行以及“一揽子化债”推进下，2025年31省城投债交易利差同比均压缩，其中内蒙古交易利差压降41.37BP，压降幅度居全国第7位，在原12个重点省份中排第7位；截至2025年底绝对利差水平为78.54BP，自高到低居全国第13位，在原12个重点省份中排10位。截至2026年2月底，吉林交易利差较2025年底压降6.67BP，压降幅度居全国第22位，在原12个重点省份中排第11位；绝对利差水平为62.20BP，自高到低居全国第22位，在原12个重点省份中排最后一位。尽管内蒙古、吉林交易利差已处于原重点省份低位，但“退名单”后的利差压降幅度并不突出，未获得市场明显的超额追捧，印证了市场观望情绪未消、信用修复仍需持续发力，也与两地城投债存量规模偏小、并非全市场主流交易品种相关。
4、债务风险尚未根除，债务化解与城投转型发展仍是后续核心攻坚任务
“退名单”只代表全省整体债务风险降至可控范围，但并不意味着地市、区县层面风险完全化解，后续来看隐性债务清零、城投企业经营性债务风险压降任务依然艰巨，城投企业市场化转型及造血能力提升任重道远。一是化债任务仍较重，“退名单”后化债支持政策可能减少，基层化债更具复杂性、艰巨性。内蒙古2024年已有8个旗县实现隐性债务清零，1个盟市本级和10个旗县退出高风险等级；吉林2024年底存量隐性债务已降至1000亿元以下，58个市县区实现隐债清零、占比达82.9%，2025年9月全省存量隐性债务余额已下降近90%。尽管两地化债进展显著，但与全域隐债清零的目标仍有距离，尤其是基层化债仍具复杂性与艰巨性，如2024年8月内蒙古赤峰市阿鲁科尔沁旗曾指出“化债手段单一，资金来源极其有限”，2025年4月财政部问责通报了内蒙古呼伦贝尔市违规新增隐性债务、吉林省四平市隐性债务化解不实的违规案例等。此外，尽管城投企业已加速退出、剥离政府融资职能，但其与地方政府、金融市场、房地产市场等仍然深度绑定，城投企业经营性债务压力持续存在，不仅是影响企业资金循环、有效运转的关键，也是制约地方长久发展、活力激发中的重要“包袱”。后续来看，“退名单”后化债“政策保护期”结束，需在支持相对减少的情况下继续积极争取地方债置换额度，并加强财政、金融、国有“三资”等资源统筹，增强自主化债能力，并平衡好化债与稳经济双重目标。
二是城投企业转型发展潜力尚未完全被激发，需抓住区域“退名单”机遇，逐步将核心着力点由化解隐性债务转变为脱离政府信用背书后如何维持自身的可持续发展。如当前内蒙古部分城投企业面临总资产规模收缩、市场化业务收入占比偏小、多元化经营能力不足等问题，从“2025年中诚信国际城投企业综合发展指数（EDOT）”来看，其“退名单”后“城投企业综合发展指数”排名稳中有进，尤其是“债务承载能力指数”排名明显改善，但“城投企业转型发展指数”表现不佳[5]。后续随着债务压力继续缓解与投融资环境的改善，内蒙古可依托能源基地禀赋，吉林可立足农业与工业基础，分别探索“资源+基建+产业”“农业+工业+基建”等转型模式，挖掘城投企业转型潜力，既配合完成隐性债务清零任务，也通过市场化转型筑牢可持续发展根基，避免陷入“化债-新增”的恶性循环。
[1]2024年12月“99号文”对地方政府退出重点省份的标准、程序、进度及后续安排等做了详细说明，提出了1个申请前提和3条退出标准。1个申请前提为：重点省份每年3月底前可向国务院报送退出请示，如区域于2025年3月末申请退出时，最近一个月底融资平台数量较2023年3月底累计压降不低于40%；2025年底、2026年底融资平台数量分别较2023年3月底累计压降不低于75%、90%；2027年6月底前实现融资平台全部退出。3条退出标准为：1、隐性债务率（地方政府隐性债务余额/地方综合财力）不高于除北京、上海、广东外16个非重点省份中隐性债务率较高的8个省份的平均值（分子分母均为前一年数据，8个省份平均值以财政部认定为准）；2、本地区金融债务/GDP低于10%（分子分母均为前一年数据）；3、不再适用重点省份相关化债政策支持后，确保有能力防范化解地方债务风险。
[2] 包括天津、辽宁、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏。
[3]2023年国办发“35号文”提出“本意见所称融资平台债务，是指经各省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团党政主要负责同志签字确认的报送国务院的融资平台截至 2023 年 3 月末承担的贷款、债券、非标等金融债务，但不包括其中的隐性债务和未纳入隐性债务但须由地方政府承担偿还责任的债务”。
[4] 吉林2024年以来的新增类城投债均由吉林省长春城市公共交通发展集团有限公司发行。具体包括：2024年11月“24长春公交MTN003”，募集资金用途为“拟投入30.0亿元城市轨道交通项目建设”；2025年1月“25长轨01”“25长轨02”，募集资金用途为“本期债券募集资金用于补充流动资金和项目建设及运营”；2026年1月“26长春轨交MTN002”，募集资金用途为“扣除发行费用后拟全部用于城市轨道交通项目建设”。
[5] 详见中诚信国际课题组2026年1月发布的报告《中国城投企业综合发展指数研究报告（上）|“退平台”攻坚期的省域分化与破局重塑》。
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